Olle Ebbinghaus

Blogginlägg

Läs mer om inlägget
25 Jun 2014

Behöver regelverket för allmänna handlingar omarbetas?

//
Kommentarer5

I vårt land betraktar vi insyn i offentliga verksamheter som något självklart. En del av denna insyn är vår rätt att ta del av allmänna handlingar. Vad som är en allmän handling definieras i 2:a kapitlet tryckfrihetsförordningen, en grundlag från 1949. Enligt TF är en allmän handling en ”framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet”(fetstilen tillagd av mig).

Trots att reglerna i tryckfrihetsförordningen är ganska detaljerade, är de ibland svåra att tillämpa i dagens organisationer; enligt nuvarande tolkning av reglerna så kan man många gånger t. ex. ersätta ”förvara” med ”tillgänglig för” eftersom handlingar betraktas som allmänna och förvarade hos en myndighet trots att de inte finns inom myndighetens lokaler. Detta inträffar numera ofta i och med företeelser som outsourcing av it-drift och utnyttjande av olika typer av molntjänster. En liknande förändring gäller begreppet ”inkommen till” som, precis som ”förvaras”, knappast skulle användas som begrepp om lagens skrivits idag.

Med dessa och andra ”töjbara” tolkningar av tryckfrihetsförordningens begrepp och skrivningar, och vissa tillägg, bedömer lagstiftaren att lagen fungerar, trots att samhället och informationstekniken ser annorlunda ut idag jämfört med när lagen skrevs.

Men frågan är om reglerna som gäller allmänna handlingar verkligen kan fungera i dagens samhälle. Har detta regelverk, om det efterlevs fullt ut, blivit ett hinder för myndigheter, kommuner och landsting att organisera sitt arbete och sin informationshantering på ett effektivt sätt?  Jag undrar om det inte är så. Det finns två tydliga trender som är svåra att hantera:

Organisering av arbetet – idag tas ofta konsulter och andra resurser in för att utför uppgifter åt det allmänna. Ibland handlar det om enskilda mindre uppdrag och ibland är det hela verksamheter som privatiseras. Privatisering av sjukvård, skola, omsorg må vara något man kan tycka bra eller dåligt om, men att insynen i offentligt finansierad verksamhet är olika beroende på driftsform och/eller hur avtalet med beställaren ser ut, är knappast tanken med rätten att ta del av allmänna handlingar. Inte heller ska det väl vare bättre insyn i  en utredning som utförs av en statligt anställd tjänsteman, än en utredning som görs av en konsult, anlitad av en statlig myndighet. Det faktum att arbetet organiseras på ett annat sätt idag sätter handlingsoffentligheten, som den ser ut idag, under tryck. Traditionella arbetssätt för registrering och posthantering är tandlösa, och reglerna är i vissa situationer svåra att tillämpa.

Digitala projektplatser – Idag är det vanligt med digitala projektplatser, där personer från flera organisationer kan arbeta tillsammans i t. ex. ett projekt. Om en person anställd på en myndighet lägger upp ett dokument på en sådan projektplats som är tillgänglig  för personer utanför myndigheten, betraktas dokumentet i regel som upprättat och är en allmän handling. Även om det inte är färdigt utan är ett utkast som ska färdigställas inom ramen för projektet. Regelverket slår till och kräver registrering (d.v.s, oftast, diarieföring) och arkivering mm, trots att det kan röra sig om arbetsmaterial för projektet. Hade projektet enbart bestått av personer från en myndighet hade dokumenten inte blivit allmänna handlingar förrän de hade varit färdiga.  Detta försvårar myndigheternas samarbete med konsulter och entreprenörer,  i och med att det för med sig omständliga och opraktiska rutiner. Rättsläget är inte heller klart; det finns undantag, där vissa arbetsgrupper bestående av en blandning av tjänsteman och externa konsulter sägs utgöra en del av myndigheten, vilket innebär att viss dokumentation (handlingar som bollas inom arbetsgruppen och som inte är färdiga) inte är allmänna handlingar. Avgörande för om det är så eller inte är bl. a.  hur självständigt uppdrag konsulten har. Ju mindre självständigt uppdrag, desto mer en del av myndigheten. Var gränsen går och när det uppdraget är så självständigt att konsulten inte är en del av myndigheten är oklart.

I båda fallen ovan inträffar alltsomoftast en av följande två saker: antingen struntar man i reglerna om allmänna handlingar, eller också har man en så hög ambition att leva upp till reglerna att man undviker situationer som är svårtolkade. Det förra är förstås oacceptabelt, men det är heller inte bra att ha ett regelverk som hindrar det offentliga att organisera verksamheten på nya sätt och/eller att använda IT och internet på innovativa sätt.

Är det dags för en total omarbetning av 2:a kapitlet i tryckfrihetsförordningen?

 

5 Responses

  1. Fredrik Wilhelmsson

    Hej Olle
    Bra tankar och vi har också stött på problemet. Det finns en annan vinkling på första frågan också. Tex om man låter en konsult göra ett arbete, so man normalt skulle låta en tjänsteman göra men i brist på resurser eller annat låter denne göra, så är ju resultatet en allmän handling så snart det skickats till myndigheten. Myndigheten skulle då behöva tid på sig för att vidta olika åtgärder med anledning av arbetet innan en publicering men detta blir svårt. Ett exempel är vår medarbetarundersökning där vi valde en extern leverantör att göra arbetet. Konsultfirman gjorde arbetet och levererade till oss men vi ville ha tid att kommunicera personalen resultatet innan publicering in tex tidningar. Det blev svårt. Hade vi gjort det ”in house” hade vi haft det som arbetsmaterial ytterligare en tid.

    Delade projektplatser delar jag problematiken. Vi ser det ofta.

    Vi har ytterligare två exempel med bekymmer med TF och OSL. Det ena är de så kallade potentiella handlingarna. Vi som myndigheter är skyldiga att sammanställa uppgifter, som vi normalt inte behöver om det stör arbetets behöriga gång, gränsen här är inte speciellt tydlig.

    Det andra är mängden information som genom den digitala världen vi lever i är närmast oändlig på ett mycket enkelt sätt. Där kan man formligen dränera en myndighet på information och sekretess prövningen blir en mycket tung uppgift, den går ju oftast inte att göra digitalt.

    Med vänlig hälsning,
    Fredrik Wilhelmsson
    Ansvarig för frågorna inom Kriminalvården sedan 15 år tillbaka.

  2. Olle

    Hej Fredrik!
    Tack för din kommentar. Jag noterar att du delar min uppfattning att befintliga regler i vissa situationer är svåra att tillämpa i praktiken.
    Jag uppfattar det som att göra mer genomgripande förändringar av TFs regler är tabubelagt för lagstiftaren, kanske är det för att de som utreder frågorna (för det görs ju, ofta!) och fattar beslut, inte arbetar med tillämpningen av regelverket i daglig verksamhet. Reglerna om allmänna handlingar ska inte ändras. Punkt.
    Ett praktiskt problem som jag tror finns är att reglerna i TF är så detaljerade. Inom andra områden så ges något organ i uppgift att utarbeta (och uppdatera) detaljerade regler och praxis. Till exempel så har ju Bokföringsnämnden i uppdrag att detaljera reglerna om god redovisningssed enligt bestämmelser i bokföringslagen. Det kanske skulle underlätta med en liknande konstruktion i det här fallet?

  3. Roger Fagerud

    Hej, att frågorna är svårtolkade, vilket i praktiken både bromsar myndigheternas verksamhetsutveckling och motverkar lagens syfte finns det tyvärr alltför många exempel på.
    Det gäller dock inte bara TF. Arkivlagstiftning, registerförfattningar, PUL & PSI är andra exempel på lagstiftning som både kan vara motstridiga och svåra att tolka utifrån nya förhållanden Frågan är dock om lagändring är rätt väg. Oavsett hur välskriven en ny lag blir kommer det snart uppstå nya förutsättningar som lagstiftaren inte kunnat förutse. Dessutom kommer en lagändring ta lång tid.
    Att bilda någon form av nämnd som tar fram bra tolkningar låter som en mer framkomlig väg. Det behöver inte heller vara en formellt bildad nämnd om regeringen inte är intresserad av att tillsätta någon sådan. Arkivarier, offentlighetsombud, registratorer mfl som jobbar med frågorna skulle kunna bilda en förening liknande FAR och ge ut rekomendationer, med modern teknik skulle föreningen kunna etablera forum för diskussion om frågorna. Jag tror att det både skulle ge en större verklighetsförankling och vara en snabbare väg framåt.

    Med vänlig hälsning
    Roger Fagerud
    Arbetar med frågorna på Trafikverket

  4. Olle

    Hej Roger!
    Tack för din kommentar. Håller med om att det finns oklarheter även i andra regler.

    Det vore onekligen bra om det gick att räta ut en del frågetecken med någon form av organisation som kan ge ut rekommendationer eller liknande, men jag är inte säker på att det är enkelt att få till en sådan organisation eller få en befintligt organisation att ta tag i frågorna utan ett formellt mandat i regelverket. Dels krävs det resurser, dels behöver praktikerna ett mandat som jag inte uppfattar finns idag.

  5. Hej!

    Det finns som sagt andra i lagar definierade begrepp som känns obekväma i dagens samhälle där information är strukturerad i datamängder. Ta t.ex. arkivbildarbegreppet i arkivlagen. I dag är det vanligt att det hos en myndighet bedrivs ett antal verksamhetsprocesser av vilka en del är unika för myndigheten, medan andra ägs tillsammans med andra myndigheter. Informationen (handlingarna) bildar arkiv hos flera myndigheter kan man då hävda, men hur redovisa myndighetens information på ett entydigt sätt och hur få till stånd fungerande informationshanteringsplaner, utan att dessa töjs ner av ett otal korshänvisningar.

Lämna ett meddelande